Komisja Finansów Publicznych nie rozpatrzyła wciąż odpowiedzi MF na Dezyderat nr 2

W dniu 23.09.2010r. Komisja Finansów Publicznych zebrała się celem rozpatrzenia odpowiedzi na Dezyderat nr 2 w sprawie likwidacji trzech izb celnych oraz mianowań funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe na podstawie art.223 ustawy o SC.
Komisja nie rozpoczęła nawet merytorycznego rozpatrywania sprawy. Kwestia została odroczona na kolejne posiedzenie.

Odpowiedź Ministra Finansów na Dezyderat wszyscy pamiętamy http://zz.celnicy.pl/upload/art460/2f8a6df2.pdf

W przeddzień posiedzenia związkowcy wysłali do Przewodniczącego stanowisko w sprawie:

Warszawa, dnia 21 września 2010 r.

Przewodniczący Komisji
Finansów Publicznych
Poseł na Sejm RP
Paweł Arndt

Szanowny Panie Przewodniczący

Działając w imieniu Związku Zawodowego Celnicy PL, niniejszym przedstawiam
stanowisko Związku Zawodowego Celnicy PL w przedmiocie odpowiedzi Ministra
Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. na Dezyderat nr 2 Komisji Finansów
Publicznych w zakresie mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe.
Związek Zawodowy Celnicy PL negatywrue ocenia stanowisko wyrazone przez
Ministra Finansów zarówno w zakresie oceny sytuacji prawne) związanej
z procesem mianowań funkcjonariuszy celnych, jak i w zakresie wniosków
dotyczących ingerencji Szefa Służby Celnej w przedmiotowy proces.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że nieprawidłowości formalnoprawne,
jakie zaistniały w procesie mianowań funkcjonariuszy celnych na podstawie nowej
ustawy o Służbie Celnej nie powinny być w żadnej mierze oceniane z punktu
widzenia ilości funkcjonariuszy, którzy zdecydowali się na zaskarżenie aktów
mianowania. Według Ministra Finansów, zestawienie liczby funkcjonariuszy
celnych, którzy zostali objęci procesem mianowań (13.628) z liczbą
funkcjonariuszy, którzy zaskarżyli akty mianowania (537), stanowi koronny
argument przemawiający za tym, że proces mianowań odbył się zgodnie ustawą.
Jest to twierdzenie oczywiście błędne albowiem naruszenia przepisów ustawy przez
organy Służby Celnej, jakie miały miejsce w procesie mianowań, mają charakter
obiektywnych stanów faktycznych, które istnieją bez względu na to czy
i w odniesieniu do jakiej ilości przypadków, mianowania zostały poddane formalnej
kontroli instancyjnej lub sądowej. Mając na uwadze powyższe, Związek Zawodowy
Celnicy PL pragnie podkreślić, że odpowiedź Ministra Finansów na Dezyderat
Komisji Finansów Publicznych me odnosi SIę do istoty problematyki
przedstawionej Komisji przez reprezentantów funkcjonariuszy celnych. Sednem
sprawy przedstawionej Wysokiej Komisji nie jest bowiem, jak to wyraził Minister
Finansów, "nagminność wnoszenia odwołań przez funkcjonariuszy celnych" ale
fakt nieprawidłowości formalnoprawnych obciążających proces mianowań a także
sposób procedowania organów Służby Celnej w przedmiocie odwołań i skarg na
akty mianowania, kierowane przez poszczególnych funkcjonariuszy.
Przechodząc do kwestii szczegółowych należy wskazać, że art. 223 ust. 1 ustawy
z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, wprowadzający obowiązek mianowania
funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe w ramach nowych korpusów Służby
Celnej, zawiera konkretne kryteria, które powinny stanowić bezwzględną i wyłączną
podstawę mianowań dokonywanych przez Dyrektorów Izb Celnych. Powyższy
przepis ustawowy, został naruszony przez organy Służby Celnej, albowiem Szef
Służby Celnej wydał pisemne polecenia służbowe zobowiązujące Dyrektorów Izb
Celnych do stosowania w procesie mianowań pozaustawowych kryteriów
punktowych oraz interpretacji przepisów ustawy o Służbie Celnej. W nawiązaniu do
odpowiedzi Ministra Finansów, Związek Zawodowy stanowczo zaprzecza
twierdzeniu, że wprowadzenie przez Szefa Służby Celnej wiążących kryteriów
punktowych oraz interpretacji przepisów ustawy, było dopuszczalne w świetle
przepisu art. 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem Szef Służby
Celnej zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności
przez kształtowanie polityki kadrowej i szkoleniowej. Wskazany przepis nie nadaje
Szefowi Służby Celnej konkretnych uprawnień, lecz jest normą o charakterze
ogólnym, która wymaga konkretyzacji w przepisie szczególnym. Takim przepisem
jest np. art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, który powierza Szefowi Służby ściśle
oznaczone zadania wobec określonej kategorii funkcjonariuszy (zadania kierownika
urzędu wobec JunktJonariuszy pełniących sluŻbę w komórkach organizaryjnych w urzędzie
obsługującym ministra wykontg·e S ZeJS luŻIry Celnf!J).Ogólna dyspozycja art. 10 ust. 3 pkt
3 ustawy, w świetle braku przepisu szczególnego, wyklucza wydawanie przez Szefa
Służby konkretnych wytycznych w zakresie zadań powierzonych przez ustawę
Dyrektorowi Izby. Art. 223 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że Dyrektor Izby
Celnej, dokonuje mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe.
Domniemywanie kompetencji Szefa Służby Celnej do ingerencji w proces
mianowań, w tym w szczególności merytoryczne włączanie się do postępowań,
było całkowicie niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa
tj. zarówno ustawy o Służbie Celnej, jak 1 Kodeksu postępowania
administracyjnego, który obowiązuje organy Służby Celnej, jako organy
administracji publicznej.
Związanie Dyrektorów Izb Celnych pisemnymi poleceniami Szefa Służby Celnej
spowodowało szereg nieprawidłowości w procesie mianowań, które można
podzielić w sposób następujący:
a) Mianowania "byłych kierowników" (funkcjonariuszy, którzy przed dniem
wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało SIę
z podporządkowaniem służ bowym funkcjonariuszy celnych lub
pracowników - art. 223 ust. 3 pkt 2);
b) Mianowania funkcjonariuszy "kierujących sekcją" czyli funkcjonariuszy,
którzy faktycznie pełnili funkcje kierownicze lecz wg organów Służby Celnej
nie kwalifikują się do kategorii funkcjonariuszy zajmujących stanowisko
związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub
pracowników - art. 223 ust. 3 pkt 2);
c) Pozostałych funkcjonariuszy, których mianowano z pominięciem kryteriów
"okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub
skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach
z zakresu zadań Służby Celnej" (art. 223 ust. 7) a zamiast nich zastosowano
"wytyczne" zawarte w piśmie Szefa Służby Celnej z dnia 31 października
2009 r., znak: SC/0681/293/09/16499 1 załączone do mego "Kryteria
pun ktowe".
W odniesieniu do kategorii "byłych kierowników" należy wskazać, że przepis art.
223 ust. 3 nowej ustawy o Służbie Celnej stwierdza jednoznacznie, że
funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował
stanowisko kierownicze określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby
Celnej. Tymczasem, Szef Służby Celnej wydał interpretacje zawarte w dwóch
pismach skierowanych do Dyrektorów Izb Celnych (SC4/033/5
/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/ 2052PKP]), w których nakazał
wykładanie art. 223 ust. 3 pkt 2 w ten sposób, że mianowanie funkcjonariusza
zgodnie z tym przepisem winno następować wyłącznie w razie zajmowania
stanowiska kierowniczego "w chwili utraty mocy" dotychczasowej ustawy o Służbie
Celnej oraz "w dniu wejścia w życie" nowej ustawy. Przedstawiona wykładnia
przepisu budzi poważne zastrzeżenia natury prawnej, co do zgodności z intencją
ustawodawcy oraz gramatycznym brzmieniem przepisu. Ponadto, nie ulega
wątpliwości, że wydanie takiej interpretacji stanowiło bezpośrednią ingerencję Szefa
Służby Celnej w poszczególne decyzje Dyrektorów Izb Celnych dotyczące
mianowań, bowiem wykluczyło z korpusu oficerów młodszych cały szereg
funkcjonariuszy, którzy zajmowali stanowiska kierownicze w przeszłości.
W odniesieniu do mianowań "funkcjonariuszy kierujących sekcją" należy
stwierdzić, że w świetle ustawy o Służbie Celnej nie budzi wątpliwości okoliczność,
iż funkcjonariusz kierujący sekcją zajmuje stanowisko kierownicze, zatem powinien
być mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych. Kierowniczy charakter
stanowiska "kierującego sekcją" wynika wprost nie tylko z samej nazwy, ale także
z pragmatyk służbowych takich jak Regulaminy Organizacyjne poszczególnych
jednostek czy Karty Zakresu Obowiązków i Uprawnień. Ponadto Arkusz Ocen
Funkcjonariusza "kierującego sekcją", przewiduje ocenę na zasadach
analogicznych do oceny innych kierowników zaś sama służba tych funkcjonariuszy
związana jest wprost z podporządkowaniem innych funkcjonariuszy i pracowników
sekcji. Tymczasem, przed wszczęciem procesu mianowań zgodnie z nową ustawą,
Dyrektor Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów, w piśmie
z dnia 2 listopada 2009 r. (znak: SC6/0681-295/09/16573), nakazał Dyrektorom
Izb Celnych wykładanie art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej w ten
sposób, że "stanowisko, którego zajmowanie wiązało się z podporządkowaniem
służbowym funkcjonariuszy lub pracowników [... ] [to] stanowisko należące do
wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej
oraz stanowiska kierownicze w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej
wymienione odpowiednio wart. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.
o Służbie Celnej [... ] W tym stanie rzeczy należy uznać, że mianowanie do korpusu
oficerów młodszych [... ] dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę na
stanowiskach kierowniczych, zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze,
bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału
w izbie celnej". Powyższa interpretacja w sposób oczywisty stanowiła bezpośrednią
ingerencję w proces decyzyjny Dyrektorów Izb Celnych i miała wpływ na szereg
decyzji podejmowanych w ramach mianowań na podstawie nowej ustawy o Służbie
Celnej.
Nieprawidłowości w mianowaniu pozostałych funkcjonariuszy celnych polegały
przede wszystkim na tym, że przed wszczęciem procesu mianowań przez
Dyrektorów Izb Celnych, Szef Służby Celnej wydał wiążące polecenie służbowe
z dnia 31 października 2009 r. (znak: SC/0681/293/09/16499) nakazujące
stosowanie pozaustawowych Kryteriów punktowych przy dokonywaniu mianowań.
Kryteria punktowe, narzucone w drodze polecenia służbowego Dyrektorom Izb
Celnych, nie tylko zmodyfikowały ustawowe kryteria mianowań, ale wprowadziły
także elementy pozaustawowe. Powyższa konstatacja wynika z porównania
zakresów przedmiotowych wyrażonych art. 223 ust. 7 ustawy oraz Kryteriów
punktowych Szefa Służby Celnej. Ustawa nakazuje, aby określenie stopni
służbowych było uzależnione od: 1) okresu służby, 2) posiadanego doświadczenia
w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej oraz 3) posiadanego wykształcenia
w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Tymczasem Kryteria punktowe
wprowadziły takie zasady oceny funkcjonariuszy jak "uczestnictwo w misjach
zagranicznych lub zespołach organizowanych przez MF" czy "zajmowane
stanowisko na dzień 30 października 2009 r." Pierwsze ze wskazanych kryteriów
wykracza poza obiektywne warunki przewidziane w ustawie. Należy wyraźnie
podkreślić, że uczestnictwo w misjach lub zespołach było zarezerwowane dla
wąskiej grupy funkcjonariuszy, urzędników Ministerstwa Finansów
i kadry kierowniczej. Z kolei drugie ze wskazanych kryteriów, dyskryminuje wprost
tych funkcjonariuszy, którzy w dniu 30 października 2009 r. spełniali kryteria do
awansu, lecz awansu nie uzyskali z uwagi na politykę kadrowo-płacową Służby
Celnej.
Przedstawione nieprawidłowości w procesie mianowań funkcjonariuszy celnych
stanowiły podstawę działań zmierzających do weryfikacji aktów mianowania.
Działania te zostały podjęte zarówno na drodze postępowania sądowego przed
sądami pracy oraz na drodze postępowania administracyjnego przed organami
Służby Celnej.
Postępowania sądowe zostały ostatecznie zakończone w związku
z wydaniem przez Sąd ajwyższy uchwały z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie II
PZP 5/10, w której Sąd orzekł, że w sprawie mianowania funkcjonariusza celnego
droga sądowa jest niedopuszczalna. atomiast niezwykle ważnym elementem
przedmiotowej uchwały Sądu ajwyższego było stwierdzenie, że akt mianowania
jest decyzją administracyjną. Z powyższego płynie oczywisty wniosek, że akt
mianowania, jako decyzja administracyjna, podlega on zaskarżeniu na zasadach
przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Jak zostało zaznaczone powyżej, część funkcjonariuszy celnych podjęła działania
zmierzające do wdrożenia kontroli instancyjnej aktów mianowania, na drodze
postępowania administracyjnego. \'(,1 tym celu zostały skierowane odwołania do
Szefa Służby Celnej. Szef Służby Celnej konsekwentnie odmawiał rozpoznania
przedmiotowych odwołań powołując się na niedopuszczalność administracyjnego
trybu postępowania i wskazując na sądy pracy, jako organy właściwe w sprawach
dotyczących aktów mianowań. Po wydaniu przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia
8 czerwca 2010 r., która zamknęła drogę do zaskarżania aktów mianowania przed
sądami pracy, Szef Służby Celnej nadal odmawiał rozpoznania odwołań w trybie
administracyjnym, twierdząc, ze akt mianowania me stanowi decyzji
administracyjnej, lecz wewnętrzny akt z zakresu podległości służbowej. W związku
z tym, skarżący funkcjonariusze skierowali zażalenia do Ministra Finansów, jako
organu wyższej instancji, w którym zarzucali Szefowi Służby Celnej bezczynność.
Ze względu na nieuwzględnienie przez Ministra Finansów powyższych zażaleń,
funkcjonariusze skierowali skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie. Do dnia dzisiejszego Sąd nie wydał żadnego
rozstrzygnięcia w sprawie bezczynności Szefa Służby Celnej. Termin rozprawy, na
której prawdopodobnie zapadnie pierwszy wyrok rozstrzygający o dopuszczalności
zaskarżenia aktu mianowania, został wyznaczony na dzień 30 września 2010 r.
W świetle powyższego, Związek Zawodowy w całości neguje stanowisko wyrażone
w odpowiedzi Ministra Finansów, w której twierdzi on, że akt mianowania nie
stanowi decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, co miałoby znajdować
potwierdzenie w orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Po
pierwsze należy wskazać, że charakter prawny aktu mianowania, jako decyzji
administracyjnej został stwierdzony w uchwale Sądu ajwyższego z dnia 8 czerwca
2010 r., zaś zaskarżalność decyzji administracyjnych wynika nie tylko z przepisów
k.p.a ale także została zagwarantowana wart. 78 Konstytucji. Po drugie, orzeczenia
Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, na które powołuje Się Minister
Finansów, nie dotyczyły skarg na akty mianowania, jako na decyzje administracyjne,
lecz były to orzeczenia odnoszące się do skarg wniesionych po wezwaniu organu
Służby Celnej do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie nowego aktu
mianowania. Jest to zasadnicza różnica, która została przez Ministra Finansów
przemilczana. Tymczasem, wskazanie tej różnicy powoduje, że cała argumentacja
prawna Ministra Finansów, oparta na przytoczonych orzeczeniach sądów
administracyjnych, w ogóle nie odnosi się do zagadnienia zaskarżalności aktu
mianowania, jako decyzji administracyjnej i w żaden sposób nie tłumaczy, dlaczego
Szef Służby Celnej pozostaje w wielomiesięcznej bezczynności z rozpoznawaniem
odwołań funkcjonariuszy celnych.
Reasumując, Związek Zawodowy podkreśla, że odpowiedź Ministra Finansów na
Dezyderat Wysokiej Komisji nie odnosi się rzetelnie do konkretnych problemów
postawionych przez Komisję. Przede wszystkim, Minister Finansów nie udzielił
jednoznacznej odpowiedzi czy związanie Dyrektorów Izb Celnych poleceniami
służbowymi w przedmiocie mianowań funkcjonariuszy nie stanowiło naruszenia
przepisów ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, nie udzielił jednoznacznej
odpowiedzi, czy Kryteria punktowe wprowadzone przez Szefa Służby Celnej nie
modyftkowały kryteriów ustawowych, bowiem stwierdzenia, że Kryteria punktowe
miały na celu przeprowadzenie jednolitego, jawnego i obiektywnego procesu
mianowań, nie można uznać za zadowalającą odpowiedź, w kontekście faktu, że
ustawa o Służbie Celnej zawiera własne jednolite, jawne i obiektywne kryteria. Po
trzecie, skoro Szef Służby Celnej, według twierdzenia Ministra Finansów, zbadał
w trybie nadzoru 125 przypadków mianowania funkcjonariuszy celnych, dlaczego
nie uczynił tego w odniesieniu do 537 funkcjonariuszy, którzy złożyli zastrzeżenia
do aktów mianowań. Zgodnie ze stanowiskiem organów Służby Celnej akty
mianowania nie podlegają zaskarżeniu ani w trybie administracyjnym ani w trybie
sądowym, naturalną konsekwencją powyższego powinna być nadzorcza kontrola
wszystkich mianowań, co do których funkcjonariusze zgłosili zastrzeżenia.
iepodjęcie takiej kontroli z jednej strony i konsekwentne kwestionowanie
formalnego prawa funkcjonariuszy do rozpoznania ich spraw w trybie
administracyjnym, zamyka drogę znacznej ilości celników do poddania mianowań
jakiejkolwiek weryfikacji w ramach struktury Służby Celnej.
Przedstawione powyżej pytania pozostają nadal bez jednoznacznych odpowiedzi ze
strony organów Służby Celnej. W ocenie Związku Zawodowego, proces mianowań
funkcjonariuszy celnych przeprowadzony na podstawie nowej ustawy o Służbie
Celnej, był w swej istocie obciążony wadami formalnoprawnymi. W związku z tym
niezbędne jest całościowe zbadanie działań organów Służby Celnej, które były
podejmowane przed, w trakcie i po zakończeniu procesu mianowań.

RADCA PRAWNY
z KR Chmaj i Wspólnicy Sp. K.
 
Do góry