http://prawo.rp.pl/artykul/757643,917922-Polska-nie-notyfikowala-regulacji-hazardowej.html
Hazardowe lekcje dla polityków
Tomasz Tadeusz Koncewicz 24-07-2012,ostatnia aktualizacja 24-07-2012 08:07
Jeżeli przepisy krajowe nie zostały notyfikowane, nie można ichegzekwować ani powoływać w postępowaniu sądowym – przypominaadwokat Tomasz Tadeusz Koncewicz
Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w sprawiebraku notyfikacji polskiej regulacji hazardowej warto oceniać przezpryzmat prawa oraz jego orzeczniczego rozumienia i tylkow tym świetle przewidywać jego konsekwencje. Ten apel jestkonieczny, ponieważ już dzień po orzeczeniu politycy zdążylipotwierdzić, że nie do końca rozumieją, dlaczego zapadłwłaśnie taki wyrok, co on oznacza, jakie mogą być jegokonsekwencje, a przede wszystkim, jak nie należy postępowaćw przyszłości. Na szczęście jedną z właściwościprawa europejskiego jest bezwzględne obnażanie intelektualnejniekompetencji. Ze swoją wewnętrzną logiką, dyrektywamiinterpretacji i metodami rozumowania jest ono w staniezachować względną autonomię wobec nieracjonalnego światapolityki i przypominać, że polityk nie może wszystkiego i sągranice, których przekroczenie spotka się z reakcjąkorygującą.
Przepisy plus interpretacja
Będąca przedmiotem interpretacji ETS w sprawie hazardowejdyrektywa 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady o obowiązkudostarczania informacji o technicznych standardach i regulacjach(dyrektywa) ma dalekosiężne skutki dla relacji między jednostkąa państwem. Ich pełny obraz można jednak uzyskać tylkopoprzez połączenie suchych i często lakonicznych zapisówdyrektywy z interpretacją orzeczniczą. Dyrektywa przewidujew art. 8 obowiązek państwa notyfikowania KomisjiEuropejskiej (KE) wszelkich projektów regulacji technicznychprzed ich przyjęciem. Chodzi więc o umożliwienie KEoceny zgodności takich projektów legislacyjnych z prawemunijnym. Zgodnie z kolei z art. 9 dyrektywy (tzw.standstill clause) państwo członkowskie musi wstrzymać sięna trzy miesiące (które mogą zostać przedłużone)z przyjęciem notyfikowanych przepisów na czas badaniasprawy przez Komisję i inne państwa członkowskie (którycho notyfikacji informuje KE).
Badanie kończy się przyjęciem opinii wskazującej, czyregulacja może tworzyć bariery w przepływie. Termin„regulacja techniczna" (ang. technical regulations) jestw orzecznictwie rozumiany szeroko. ETS akceptował jako takiem.in. przepisy krajowe przewidujące wymagania jakościowe dlaproduktów, uznające konieczność uzyskania zgody na sprzedażnp. dekoderów do telewizji cyfrowej, wprowadzające obowiązkoweetykietowanie produktów, ustalające wymagania techniczne dotyczącewłaściwości produktów czy ustalające reguły korzystania z nich.
ETS podkreśla, że notyfikacja jest obowiązkiem państwczłonkowskich. Na szczególną uwagę zasługuje orzecznictwo,które określa konsekwencje braku notyfikacji dla relacji „państwo– podmioty prywatne" z perspektywy egzekwowaniaprzepisów technicznych. Nie wchodząc w szczegółyorzecznictwa, warto zrekonstruować na jego podstawie kilkauniwersalnych reguł porządkujących.
Prawo jako tarcza
Przede wszystkim ETS akceptuje, że art. 8 i 9 dyrektywysą wystarczająco jasne i precyzyjne, aby podmioty prywatnemogły się powoływać na obowiązek państwa w nichustanowiony. Jeżeli przepisy krajowe określające warunkitechniczne nie zostały, wbrew obowiązkowi, notyfikowane lub weszływ życie bez czekania na stanowisko KE, nie mogą byćegzekwowane od podmiotu prywatnego i powoływane w toczącymsię postępowaniu sądowym. Cytując ETS, „efektywnośćwspólnotowego systemu kontroli będzie znacznie większa, jeżeliprzewidziany w dyrektywie obowiązek notyfikacji jest traktowanyjako istotny defekt o charakterze proceduralnym, który powodujew konsekwencji, że krajowe przepisy nienotyfikowane nie mogąbyć stosowane do podmiotów prywatnych" (tak sprawa CIA).
Takie wykorzystywanie dyrektywy oznacza, że stanowi ona tarczędla jednej ze stron postępowania sądowego wobec próby zobowiązania(przez inny podmiot prywatny albo przez państwo) do postępowaniawprawdzie w zgodzie z przepisami prawa krajowego, aleniezgodnego (przez brak notyfikacji) z dyrektywą. Należy mocnopodkreślić, że dla ETS powoływanie się na brak notyfikacjinie oznacza nałożenia na podmiot prywatny obowiązku (cobyłoby niedopuszczalne w świetle orzecznictwa ETS, zgodniez którym nieimplementowana dyrektywa może nakładaćobowiązki tylko na państwo, nigdy na jednostki) ani teżprzydania prawa podmiotowego drugiej stronie. Na dyrektywępowołujemy się raczej, by wykluczyć stosowanie prawa krajowego.W centrum uwagi znajduje się zawsze obowiązek państwai ewentualne konsekwencje jego naruszenia. Niezastosowanie sięprzez państwo do obowiązku notyfikacji o charakterzeproceduralnym nie może w żadnym wypadku oznaczać powstaniaobowiązku dla podmiotu prywatnego. W przeciwnym bowiem raziewina państwa oznaczałaby, że podmiot prywatny zostajeobarczony obowiązkiem płynącym z bezprawnego postępowaniapaństwa.
Dobry przykład edukacji
W sprawie hazardowej najważniejsze jest więc potwierdzenie,że bez notyfikacji przepis nie może być egzekwowany wobecpodmiotów prywatnych, a niestosowanie się do nienotyfikowanejregulacji uznanej za techniczną nie może mieć dla nichujemnych konsekwencji (np. nie można zakazywać sprzedażyproduktów, które nie spełniają specyfikacji przyjętejw nienotyfikowanych przepisach, czy nakazywać wycofania takichproduktów z rynku). Wbrew jednak powierzchownej analiziepolskich mediów krytyczna ocena prawa krajowego w sprawiehazardowej to tylko początek. Sam ETS nie wymusi bowiem zmianynormatywnej, dekretując, że skoro „notyfikacji nie było, niechsię stanie światłość".
Czy ona nastanie, czy nie, zależy wyłącznie od sądukrajowego (WSA w Gdańsku), który zadał pytanie i otrzymałodpowiedź. Wyposażony w autorytatywną interpretację prawaeuropejskiego, ten sąd musi wyciągnąć pełne praktycznei indywidualne konsekwencje wobec podmiotów prywatnych, którewobec państwa występują jako podmiot uprawniony i uprawomocnionytaką dobrą dla siebie interpretacją. Prawo europejskie jest dlatych podmiotów tarczą wobec państwa nieprzestrzegającego prawai próbującego egzekwować regulację krajową niezgodnąz prawem europejskim.
To właśnie na tym polega wielka mądrość ETS, któryw swoim najsłynniejszym wyroku w sprawie Van Gend en Loosna początku lat 60. uznał, że „czujność jednostekuzupełnia prerogatywy Komisji Europejskiej w zapewnianiuprzestrzegania prawa europejskiego". Prawo europejskie jestnapisane dla tych, którzy dbają o swoje sprawy i zachowujączujność, ilekroć państwo chce grać wbrew regułom, któresamo zaakceptowało.
Sąd polski wobec podmiotu prywatnego występuje jako lokalnywyraziciel głosu prawa europejskiego. Sprawa hazardowa to doskonałyprzykład, jak prawo europejskie i sąd mogą edukować światpolityki, podkreślając, że nie można instrumentalizowaćregulacji prawnej, grać prawem, postępować tak, jak gdyby politykanie znała żadnych granic, nie można szukać chwilowejakceptacji elektoratu poprzez tworzenie wrażenia, że państwo niepobłaża, działa szybko etc. Szybkość i efektywność muszązawsze iść w parze z kulturą działania w obrębiereguł i standardów. W przeciwnym razie wyznacznikamidziałania państwa będą urna wyborcza i najbliższy sondaż,a nie nieosiągalny dla nas na razie ideał państwa prawa,który wychodzi poza perspektywę najbliższych wyborów. Sprawahazardowa dostarcza świetnej okazji, żeby przypomnieć bolesnąprawdę, którą polski świat polityki poznał już przy sprawieakcyzy czy kazusu Rospudy: największą siłą prawa unijnego jestto, że wyjmuje prawo z rąk polityków i daje je do użytkuzwykłym obywatelom, którzy dzięki niemu wychodzą z cieniapaństwa i rzucają mu wyzwanie.
Dlatego politykom proponuję teraz mówić mniej, więcej robićz sensem i słuchać głosu prawa. Te słowa mają dla mnieszczególne znaczenie zwłaszcza teraz, bo pisząc je, słuchamjednocześnie, jak polski świat polityki „interpretuje"(cudzysłów nieprzypadkowy!), co powiedział ETS. Złudzeń codo pozytywnych zmian nie mam żadnych, ale pisać trzeba, boczasami tylko to (niestety) pozostaje.
Autor jest profesorem prawa w Katedrze PrawaEuropejskiego i Komparatystyki Prawniczej UniwersytetuGdańskiego oraz adwokatem
Hazardowe lekcje dla polityków
Tomasz Tadeusz Koncewicz 24-07-2012,ostatnia aktualizacja 24-07-2012 08:07
Jeżeli przepisy krajowe nie zostały notyfikowane, nie można ichegzekwować ani powoływać w postępowaniu sądowym – przypominaadwokat Tomasz Tadeusz Koncewicz
Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w sprawiebraku notyfikacji polskiej regulacji hazardowej warto oceniać przezpryzmat prawa oraz jego orzeczniczego rozumienia i tylkow tym świetle przewidywać jego konsekwencje. Ten apel jestkonieczny, ponieważ już dzień po orzeczeniu politycy zdążylipotwierdzić, że nie do końca rozumieją, dlaczego zapadłwłaśnie taki wyrok, co on oznacza, jakie mogą być jegokonsekwencje, a przede wszystkim, jak nie należy postępowaćw przyszłości. Na szczęście jedną z właściwościprawa europejskiego jest bezwzględne obnażanie intelektualnejniekompetencji. Ze swoją wewnętrzną logiką, dyrektywamiinterpretacji i metodami rozumowania jest ono w staniezachować względną autonomię wobec nieracjonalnego światapolityki i przypominać, że polityk nie może wszystkiego i sągranice, których przekroczenie spotka się z reakcjąkorygującą.
Przepisy plus interpretacja
Będąca przedmiotem interpretacji ETS w sprawie hazardowejdyrektywa 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady o obowiązkudostarczania informacji o technicznych standardach i regulacjach(dyrektywa) ma dalekosiężne skutki dla relacji między jednostkąa państwem. Ich pełny obraz można jednak uzyskać tylkopoprzez połączenie suchych i często lakonicznych zapisówdyrektywy z interpretacją orzeczniczą. Dyrektywa przewidujew art. 8 obowiązek państwa notyfikowania KomisjiEuropejskiej (KE) wszelkich projektów regulacji technicznychprzed ich przyjęciem. Chodzi więc o umożliwienie KEoceny zgodności takich projektów legislacyjnych z prawemunijnym. Zgodnie z kolei z art. 9 dyrektywy (tzw.standstill clause) państwo członkowskie musi wstrzymać sięna trzy miesiące (które mogą zostać przedłużone)z przyjęciem notyfikowanych przepisów na czas badaniasprawy przez Komisję i inne państwa członkowskie (którycho notyfikacji informuje KE).
Badanie kończy się przyjęciem opinii wskazującej, czyregulacja może tworzyć bariery w przepływie. Termin„regulacja techniczna" (ang. technical regulations) jestw orzecznictwie rozumiany szeroko. ETS akceptował jako takiem.in. przepisy krajowe przewidujące wymagania jakościowe dlaproduktów, uznające konieczność uzyskania zgody na sprzedażnp. dekoderów do telewizji cyfrowej, wprowadzające obowiązkoweetykietowanie produktów, ustalające wymagania techniczne dotyczącewłaściwości produktów czy ustalające reguły korzystania z nich.
ETS podkreśla, że notyfikacja jest obowiązkiem państwczłonkowskich. Na szczególną uwagę zasługuje orzecznictwo,które określa konsekwencje braku notyfikacji dla relacji „państwo– podmioty prywatne" z perspektywy egzekwowaniaprzepisów technicznych. Nie wchodząc w szczegółyorzecznictwa, warto zrekonstruować na jego podstawie kilkauniwersalnych reguł porządkujących.
Prawo jako tarcza
Przede wszystkim ETS akceptuje, że art. 8 i 9 dyrektywysą wystarczająco jasne i precyzyjne, aby podmioty prywatnemogły się powoływać na obowiązek państwa w nichustanowiony. Jeżeli przepisy krajowe określające warunkitechniczne nie zostały, wbrew obowiązkowi, notyfikowane lub weszływ życie bez czekania na stanowisko KE, nie mogą byćegzekwowane od podmiotu prywatnego i powoływane w toczącymsię postępowaniu sądowym. Cytując ETS, „efektywnośćwspólnotowego systemu kontroli będzie znacznie większa, jeżeliprzewidziany w dyrektywie obowiązek notyfikacji jest traktowanyjako istotny defekt o charakterze proceduralnym, który powodujew konsekwencji, że krajowe przepisy nienotyfikowane nie mogąbyć stosowane do podmiotów prywatnych" (tak sprawa CIA).
Takie wykorzystywanie dyrektywy oznacza, że stanowi ona tarczędla jednej ze stron postępowania sądowego wobec próby zobowiązania(przez inny podmiot prywatny albo przez państwo) do postępowaniawprawdzie w zgodzie z przepisami prawa krajowego, aleniezgodnego (przez brak notyfikacji) z dyrektywą. Należy mocnopodkreślić, że dla ETS powoływanie się na brak notyfikacjinie oznacza nałożenia na podmiot prywatny obowiązku (cobyłoby niedopuszczalne w świetle orzecznictwa ETS, zgodniez którym nieimplementowana dyrektywa może nakładaćobowiązki tylko na państwo, nigdy na jednostki) ani teżprzydania prawa podmiotowego drugiej stronie. Na dyrektywępowołujemy się raczej, by wykluczyć stosowanie prawa krajowego.W centrum uwagi znajduje się zawsze obowiązek państwai ewentualne konsekwencje jego naruszenia. Niezastosowanie sięprzez państwo do obowiązku notyfikacji o charakterzeproceduralnym nie może w żadnym wypadku oznaczać powstaniaobowiązku dla podmiotu prywatnego. W przeciwnym bowiem raziewina państwa oznaczałaby, że podmiot prywatny zostajeobarczony obowiązkiem płynącym z bezprawnego postępowaniapaństwa.
Dobry przykład edukacji
W sprawie hazardowej najważniejsze jest więc potwierdzenie,że bez notyfikacji przepis nie może być egzekwowany wobecpodmiotów prywatnych, a niestosowanie się do nienotyfikowanejregulacji uznanej za techniczną nie może mieć dla nichujemnych konsekwencji (np. nie można zakazywać sprzedażyproduktów, które nie spełniają specyfikacji przyjętejw nienotyfikowanych przepisach, czy nakazywać wycofania takichproduktów z rynku). Wbrew jednak powierzchownej analiziepolskich mediów krytyczna ocena prawa krajowego w sprawiehazardowej to tylko początek. Sam ETS nie wymusi bowiem zmianynormatywnej, dekretując, że skoro „notyfikacji nie było, niechsię stanie światłość".
Czy ona nastanie, czy nie, zależy wyłącznie od sądukrajowego (WSA w Gdańsku), który zadał pytanie i otrzymałodpowiedź. Wyposażony w autorytatywną interpretację prawaeuropejskiego, ten sąd musi wyciągnąć pełne praktycznei indywidualne konsekwencje wobec podmiotów prywatnych, którewobec państwa występują jako podmiot uprawniony i uprawomocnionytaką dobrą dla siebie interpretacją. Prawo europejskie jest dlatych podmiotów tarczą wobec państwa nieprzestrzegającego prawai próbującego egzekwować regulację krajową niezgodnąz prawem europejskim.
To właśnie na tym polega wielka mądrość ETS, któryw swoim najsłynniejszym wyroku w sprawie Van Gend en Loosna początku lat 60. uznał, że „czujność jednostekuzupełnia prerogatywy Komisji Europejskiej w zapewnianiuprzestrzegania prawa europejskiego". Prawo europejskie jestnapisane dla tych, którzy dbają o swoje sprawy i zachowujączujność, ilekroć państwo chce grać wbrew regułom, któresamo zaakceptowało.
Sąd polski wobec podmiotu prywatnego występuje jako lokalnywyraziciel głosu prawa europejskiego. Sprawa hazardowa to doskonałyprzykład, jak prawo europejskie i sąd mogą edukować światpolityki, podkreślając, że nie można instrumentalizowaćregulacji prawnej, grać prawem, postępować tak, jak gdyby politykanie znała żadnych granic, nie można szukać chwilowejakceptacji elektoratu poprzez tworzenie wrażenia, że państwo niepobłaża, działa szybko etc. Szybkość i efektywność muszązawsze iść w parze z kulturą działania w obrębiereguł i standardów. W przeciwnym razie wyznacznikamidziałania państwa będą urna wyborcza i najbliższy sondaż,a nie nieosiągalny dla nas na razie ideał państwa prawa,który wychodzi poza perspektywę najbliższych wyborów. Sprawahazardowa dostarcza świetnej okazji, żeby przypomnieć bolesnąprawdę, którą polski świat polityki poznał już przy sprawieakcyzy czy kazusu Rospudy: największą siłą prawa unijnego jestto, że wyjmuje prawo z rąk polityków i daje je do użytkuzwykłym obywatelom, którzy dzięki niemu wychodzą z cieniapaństwa i rzucają mu wyzwanie.
Dlatego politykom proponuję teraz mówić mniej, więcej robićz sensem i słuchać głosu prawa. Te słowa mają dla mnieszczególne znaczenie zwłaszcza teraz, bo pisząc je, słuchamjednocześnie, jak polski świat polityki „interpretuje"(cudzysłów nieprzypadkowy!), co powiedział ETS. Złudzeń codo pozytywnych zmian nie mam żadnych, ale pisać trzeba, boczasami tylko to (niestety) pozostaje.
Autor jest profesorem prawa w Katedrze PrawaEuropejskiego i Komparatystyki Prawniczej UniwersytetuGdańskiego oraz adwokatem
