USTAWA z dnia ............. 2006 r. o szczególnych zasadach odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa :
Art. 1.
1. Ustawa określa szczególne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za stanowiące rażące naruszenie prawa działania lub zaniechania tych funkcjonariuszy przy załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych.
2. Ustawa określa także zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych oraz zasady podawania do publicznej wiadomości zbiorczych informacji o ilości i przyczynach rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych z naruszeniem prawa.
Art. 2.
Funkcjonariusz publiczny, który swoim działaniem lub zaniechaniem doprowadził do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu odpowiedzialnego za szkody wyrządzone osobie trzeciej w wyniku rozstrzygnięcia lub braku rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach określonych w ustawie.
Art. 3.
Użyte w ustawie określenia oznaczają:
1) indywidualna sprawa administracyjna – indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej;
2) funkcjonariusz publiczny – osoba działająca w charakterze organu administracji lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji oraz osoba będąca pracownikiem urzędu organu administracji;
3) podmiot odpowiedzialny – Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inny podmiot, który zgodnie z odrębnymi przepisami ponosi odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone w wyniku rozstrzygnięcia lub braku rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej;
4) organ administracji – organ administracji publicznej albo inny podmiot powołany z mocy prawa lub porozumień administracyjnych do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych lub do wydawania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. )).
Art. 4.
1. Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność na zasadach przewidzianych w ustawie w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:
1) stronie postępowania administracyjnego, która poniosła szkodę w wyniku rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej lub braku takiego rozstrzygnięcia, zostało, na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego;
2) w trybie określonym w art. 9 stwierdzono, że indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w pkt 1, rozstrzygnięto z rażącym naruszeniem prawa bądź, że jej nie rozstrzygnięto z rażącym naruszeniem prawa;
3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 2, zostało spowodowane działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego, z jego winy umyślnej lub nieumyślnej.
2. Działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, może polegać na:
1) wydaniu rozstrzygnięcia administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa;
2) powstrzymaniu się z rażącym naruszeniem prawa od wydania rozstrzygnięcia administracyjnego;
3) wydaniu polecenia wskazującego rozstrzygnięcie lub ocenę stanu faktycznego lub interpretację przepisów prawa, o ile to polecenie zostało uwzględnione w treści rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa;
4) nakłonieniu innego funkcjonariusza publicznego do wydania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, które w sposób rażący narusza prawo lub do powstrzymania się z rażącym naruszeniem prawa od wydania takiego rozstrzygnięcia, chociażby nakłaniający działał w tym zakresie bez należytego uprawnienia albo z przekroczeniem granic uprawnienia;
5) głosowaniu przez funkcjonariusza publicznego będącego członkiem kolegialnego organu administracji za uchwałą tegoż organu administracji stanowiącą podstawę do wydania decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
6) wydaniu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa;
7) niewydaniu rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa;
8 ) akceptacji treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej i wydanego z rażącym naruszeniem prawa;
9) przygotowaniu treści rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Art. 5.
1. W przypadku uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wydanej przez organ administracji, organ wyższego stopnia nad organem, który wydał taką decyzję, lub też jeśli nie ma takiego organu, organ który wydał taką decyzję, wszczyna wewnątrzadministracyjne postępowanie wyjaśniające przyczyny wydania decyzji z naruszeniem prawa.
2. Organ administracji zobowiązany do wszczęcia wewnątrzadministracyjnego postępowania wyjaśniającego wszczyna postępowanie w terminie 7 dni od daty doręczenia mu decyzji albo wyroku sądu administracyjnego zawierających rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 1.
3. Wszczynając postępowanie, o którym mowa w ust. 2, organ wyznacza pracownika organu administracji prowadzącego postępowanie wyjaśniające oraz termin, w którym ma być ono zakończone, nie dłuższy jednak niż 30 dni. W szczególnie uzasadnionych przypadkach może zostać wyznaczony dłuższy termin, nie przekraczający jednak 45 dni.
4. Do prowadzenia wewnątrzadministracyjnego postępowania wyjaśniającego nie może być wyznaczony pracownik organu administracji podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano z naruszeniem prawa decyzję administracyjną, ani też osoba, co do której jest prawdopodobne, że mogła być zaangażowana w proces wydania decyzji, o której mowa w ust. 1.
5. Celem wewnątrzadministracyjnego postępowania wyjaśniającego jest ustalenie przyczyn wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa. Ustalenie, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, jest dokonywane w formie pisemnego sprawozdania przekazywanego organowi administracji, o którym mowa w ust. 2, wraz z aktami postępowania wyjaśniającego, o ile takie powstały w jego toku. Data przekazania pisemnego sprawozdania wyznacza dzień zakończenia postępowania wyjaśniającego.
6. W razie ustalenia w toku wewnątrzadministracyjnego postępowania wyjaśniającego, że istnieją przesłanki do wszczęcia innego postępowania przewidzianego prawem w związku z wydaniem decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów prawa, osoba prowadząca postępowanie zawiadamia organ lub osobę uprawnioną do wszczęcia takiego postępowania.
7. Organ administracji rozstrzygający indywidualne sprawy administracyjne jest zobowiązany do podania do publicznej wiadomości w ciągu 30 dni po zakończeniu każdego kwartału kalendarzowego zbiorczej informacji o:
1) liczbie decyzji administracyjnych i postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydanych przez ten organ w ostatnim zakończonym kwartale kalendarzowym;
2) liczbie wydanych przez ten organ decyzji administracyjnych i postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, które w ostatnim zakończonym kwartale kalendarzowym zostały uchylone przez organ administracji II instancji lub sąd administracyjny z powodu ich niezgodności z prawem.
8. Podanie do publicznej wiadomości informacji, o której mowa w ust. 7, następuje poprzez trwałe umieszczenie tej informacji na okres 30 dni na tablicy ogłoszeń jednostki organizacyjnej, w ramach której działa organ administracji, o którym mowa w ust. 7, a dodatkowo również na stronie internetowej tej jednostki. Jeśli taka strona internetowa nie istnieje, dodatkowe ogłoszenie następuje poprzez jego publikację w dzienniku o zasięgu lokalnym.
9. Przepisy ust. 1-8 stosuje się odpowiednio do obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z powstrzymaniem się przez organ administracji z naruszeniem prawa od dokonania rozstrzygnięcia administracyjnego.
Art. 6.
1. W razie łącznego zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, kierownik jednostki organizacyjnej, z działaniem której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni od daty zaistnienia tych przesłanek, odpis wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania administracyjnego, w którym stwierdzono wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa albo powstrzymanie się z rażącym naruszeniem prawa od dokonania rozstrzygnięcia, do prokuratury okręgowej właściwej dla siedziby tej jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego.
2. Po wpłynięciu wniosku, o którym mowa w ust. 1, prokurator okręgowy wszczyna postępowanie wyjaśniające. Wszczęcie postępowania następuje przez wydanie postanowienia o jego wszczęciu. O wszczęciu postępowania powiadamia się wnioskodawcę oraz osobę, której przyznano prawo do odszkodowania w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1.
3. Na postanowienie o wszczęciu postępowania nie przysługuje zażalenie.
4. Celem postępowania wyjaśniającego jest:
1) ustalenie funkcjonariusza publicznego, który poprzez zachowanie opisane w art. 4 ust. 2 dopuścił się rażącego naruszenia prawa;
2) ustalenie, czy spełniona jest przesłanka odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego określona w art. 4 ust. 1 pkt 3;
3) ustalenie wysokości szkody podmiotu odpowiedzialnego powstającej w związku z orzeczeniem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1;
4) ustalenie, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 10.
5. W postępowaniu wyjaśniającym prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchać świadków oraz zasięgnąć opinii biegłych. Do czynności prokuratora wymienionych w zdaniu poprzedzającym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o uprawnieniach organu administracji.
6. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza publicznego zachodzi przesłanka odpowiedzialności określona w art. 4 ust. 1 pkt 3, prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu i bezzwłocznie wytacza takie powództwo. W razie stwierdzenia, że wymieniona powyżej przesłanka nie zachodzi, albo że zachodzi wskazana w art. 10 ustawy przesłanka wyłączająca zastosowanie albo jeżeli nie ustalono odpowiedzialnego funkcjonariusza, prokurator umarza postępowanie wyjaśniające.
7. Postanowienie o wytoczeniu powództwa albo o umorzeniu postępowania powinno być wydane w terminie miesiąca od dnia wpłynięcia wniosku, o którym mowa w ust. 1.
8. Na postanowienie o wytoczeniu powództwa i na postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego nie przysługuje zażalenie.
9. W czasie prowadzenia przez prokuratora postępowania wyjaśniającego podmiot odpowiedzialny nie wykonuje przysługujących mu praw do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza publicznego na zasadach określonych w ustawie. Umorzenie przez prokuratora postępowania wyjaśniającego, ze względu na stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego albo ze względu na nieustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza publicznego, nie wyłącza i nie ogranicza praw podmiotu odpowiedzialnego do samodzielnego dochodzenia roszczenia w stosunku do funkcjonariusza na zasadach określonych w ustawie.
10. Przed wniesieniem powództwa prokurator przesyła funkcjonariuszowi publicznemu, w stosunku do którego zachodzą przesłanki odpowiedzialności przewidzianej ustawą, wezwanie do zapłaty odszkodowania ustalonego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie w terminie 30 dni od otrzymania wezwania.
Art. 7.
1. Powództwo w sprawach o odszkodowanie, o którym mowa w art. 6 ust. 6, rozpatruje sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z którą jest związane dochodzone roszczenie. W przypadku, gdy przy zastosowaniu powyższej reguły uzasadniona jest właściwość miejscowa więcej niż jednego sądu, wybór sądu należy do powoda.
2. W przypadku, gdy w toku postępowania sądowego w sprawie z powództwa podmiotu odpowiedzialnego o odszkodowanie dojdzie do wstąpienia osoby wezwanej w miejsce pozwanego, zgodnie z art. 194 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm. )) lub do dopozwania, zgodnie z art. 195 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, nie jest konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 6 ust. 2, w odniesieniu do osoby wezwanej w miejsce pozwanego lub w odniesieniu do osoby dopozwanej.
Art. 8.
1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 6 ust. 6, ustala się w wysokości szkody wyrządzonej podmiotowi odpowiedzialnemu, jednak nie wyższej niż kwota 12 krotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm. )), za ostatni kwartał kalendarzowy poprzedzający datę wyrządzenia szkody.
2. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych, każdy z nich ponosi odpowiedzialność za część szkody stosownie do przyczynienia się i stopnia winy. Jeżeli nie jest możliwe ustalenie stopnia winy i przyczynienia się poszczególnych funkcjonariuszy publicznych do powstania szkody, odpowiadają oni w częściach równych.
3. W razie wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych każdy z nich ponosi odpowiedzialność do kwoty 12 krotności wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 1.
4. Jeżeli funkcjonariusz publiczny dopuścił się zachowań uzasadniających jego odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z winy umyślnej, odpowiada on za szkodę w pełnej wysokości.
5. W razie umyślnego wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy publicznych odpowiadają oni solidarnie.
Art. 9.
1. Organ administracji, który stwierdza nieważność decyzji administracyjnej albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
2. Sąd administracyjny, który na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 oraz z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) lub na podstawie art. 145 i art. 193 ustawy uchyla decyzję administracyjną lub stwierdza nieważność decyzji lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy uchylona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
3. Za równoznaczne ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji administracyjnej uznaje się:
1) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji administracyjnej,
2) wydanie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa.
4. Rozstrzygając w przedmiocie niezałatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w oznaczonym terminie, organ administracji stwierdza w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy stanowiło to rażące naruszenie prawa, czy też nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.
5. Orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji, sąd administracyjny orzeka w sentencji swego rozstrzygnięcia, czy bezczynność stanowiła rażące naruszenie prawa, czy też nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.
6. Przepisy ust. 1-5 dotyczące decyzji administracyjnych stosuje się także do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.
Art. 10.
1. Przepisów ustawy nie stosuje się jeżeli wszczęto przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu postępowanie przed Trybunałem Stanu.
2. Stosowanie przepisów ustawy jest wyłączone w odniesieniu do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych przez podmioty inne niż organy administracji publicznej i inne organy państwowe, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.1)).
Art. 11.
1. Kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1, nie wszczyna w terminie postępowania wyjaśniającego albo prowadzi je niezgodnie z przepisami ustawy, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
2. Tej samej karze podlega, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie podaje do publicznej wiadomości informacji, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy.
Art. 12.
W ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.1)) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 6 otrzymuje brzmienie:
„Art. 6. § 1. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, uwzględniając w procesie stosowania prawa zasady dotyczące pierwszeństwa przepisów Konstytucji oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych.
§ 2. Organy administracji publicznej są zobowiązane interpretować i stosować przepisy obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych. W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów wykładni przepisów, organy administracji publicznej są zobowiązane do wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz postanowienia ratyfikowanych umów międzynarodowych.”;
2) art. 7 otrzymuje brzmienie:
„Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.”;
3) w art. 107 § 3 otrzymuje brzmienie:
„§ 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać w szczególności:
1) wskazanie przepisów prawa w oparciu, o które organ ustalił treść normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji,
2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,
3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.
Art. 13.
W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) wprowadza się następujące zmiany:
1) art. 120 otrzymuje brzmienie:
„Art. 120. § 1. Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, uwzględniając w procesie stosowania prawa prymat przepisów Konstytucji oraz umów międzynarodowych.
§ 2. Organy podatkowe są zobowiązane interpretować i stosować przepisy obowiązującego prawa w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz umów międzynarodowych. W przypadku istnienia kilku dopuszczalnych sposobów wykładni przepisów organy podatkowe są zobowiązane do wyboru tej wykładni przepisów, która najpełniej realizuje chronione konstytucyjnie prawa i wolności oraz postanowienia umów międzynarodowych.”;
2) art. 122 otrzymuje brzmienie:
„Art. 122. W toku postępowania organy podatkowe stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.”;
3) w art. 210 § 4 otrzymuje brzmienie:
„§ 4. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać w szczególności:
1) wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które organ ustalił treść normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji,
2) wskazanie, czy w oparciu o przepisy prawa możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej będącej podstawą prawną decyzji oraz - jeżeli to ma miejsce,
3) wskazanie powodów przyjęcia przez organ sposobu wykładni przepisów i ustalenia treści normy prawnej wskazanego w uzasadnieniu decyzji.”.
Art. 14.
W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w art. 145 po § 1 wprowadza się § 1a w brzmieniu:
„§ 1a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza czy decyzja lub postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa czy też nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.”.
Art. 15.
Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przed wejściem ustawy w życie regulują przepisy dotychczasowe.
Art. 16.
Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.
UZASADNIENIE
1. WPROWADZENIE.
Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie państwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody.
Projektowana ustawa zmierza do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie. Zakłada się, że mechanizmem skutecznie zapobiegającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników przynajmniej w ograniczonym zakresie materialnymi skutkami ich błędów. Co do zasady już obecnie na urzędnikach ciąży obowiązek zwrócenia organom, w imieniu których działają, kwot wypłaconych przez te organy w charakterze odszkodowań. W praktyce obowiązek ten egzekwowany jest jednak bardzo rzadko. Istotą proponowanej regulacji jest zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzędników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i czytelną procedurą. Co jest także bardzo istotne, procedura ta ma być wykonywana z udziałem prokuratury – instytucji niezależnej od administracji publicznej.
Zgodnie z przyjętym założeniem, zasadą odpowiedzialności regulowanej ustawą ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Zastosowano zatem konstrukcję standardową, w polskim systemie prawnym doznającą bardzo niewielu wyjątków. Rozwiązanie to jest właściwe ponadto z tego powodu, iż nie przenosi na urzędników odpowiedzialności za źle zredagowane, czy z innych powodów niejasne przepisy i nie paraliżuje funkcjonowania administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku bardziej surowej zasady odpowiedzialności (opartej na zasadzie ryzyka lub odpowiedzialności absolutnej).
Opisując przesłanki odpowiedzialności urzędników ustawa używa pojęcia „rażące naruszenie prawa”, instytucję znaną w doktrynie polskiego systemu prawa, szeroko omawianą także w orzecznictwie
Ustawa przewiduje także dodatkowy mechanizm motywujący urzędników do lepszej pracy, a mianowicie procedurę okresowego, publicznego ogłaszania przez organy administracji publicznej informacji o rozstrzygnięciach wydanych z naruszeniem prawa. Świadomość podlegania permanentnej społecznej „kontroli” powinna więc wpływać na urzędników mobilizująco.
Wykonywanie przepisów projektowanej ustawy gwarantowane jest przez przepisy karne.
2. POTRZEBA I CEL USTAWY.
Zgodnie z zasadą praworządności rozstrzyganie spraw administracyjnych obywateli przez administrację publiczną winno być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i jedynie na podstawie tychże przepisów. Zasadnicze znaczenie, jakie rozstrzyganie spraw administracyjnych ma dla obywateli, wymaga stworzenia dla administracji silnych bodźców do działania zgodnego z prawem.
Problem konieczności ustanowienia skutecznego reżimu odpowiedzialności urzędniczej odpowiedniego do szerokiego zakresu kompetencji administracji publicznej jest podnoszony w doktrynie prawniczej od wielu lat. Jak to już w 1978 roku zaważył J. Łętowski, „[nie]rozdzielność kompetencji i odpowiedzialności to fundament organizacji i sprawnego działania każdej struktury administracyjnej”. (Odpowiedzialność pracownika administracji, Ossolineum 1978, str. 9.)
Naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnej wiąże się zwykle z istotnymi szkodami dla obywateli. W wyniku takich decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sprawach podatkowych, niejednokrotnie dochodzi do upadłości podmiotów gospodarczych i utraty miejsc pracy przez zatrudnionych w nich pracowników. Ostateczne stwierdzenie przez sądy administracyjne, że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa, nie pozwala zwykle zniwelować szkód społecznych i ekonomicznych wyrządzonych taką decyzją. Taka sytuacja czyni koniecznym wprowadzenie do polskiego prawa rozwiązań wprowadzających dodatkowe bodźce mające skłaniać administrację publiczną, zarówno I jak i II stopnia (administracyjne organy odwoławcze) do dokonywania rozstrzygnięć administracyjnych, które w wyższym niż obecnie stopniu realizują wymogi praworządności, a w szczególności wymóg zgodności decyzji administracyjnej z prawem, oraz wymogi rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu rozstrzygnięć administracyjnych.
Konieczność wprowadzenia silniejszego i bardziej skutecznego mechanizmu zabezpieczającego praworządne działanie administracji publicznej jest tym większa, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku (sygn. akt 18/2000) oraz nowelizacją kodeksu cywilnego, bardzo znacznemu poszerzeniu uległ zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom w wyniku wydania niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego. Szeroka odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za działania urzędników powiązana z pozostawieniem obecnego nieskutecznego mechanizmu zapewniania praworządności działania administracji publicznej skutkowałaby znacznymi szkodami dla budżetu państwa.
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji kodeksu cywilnego (druk nr 2007 z dnia 15 września 2003) ”wielkość ewentualnych obciążeń finansowych z tego tytułu [z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za szkody wyrządzone m.in. niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami administracyjnymi] będzie zależeć od tego, czy organy władzy publicznej będą działały zgodnie z prawem” (str. 10 uzasadnienia).
Projekt ustawy o odpowiedzialności urzędniczej nie ma na celu rozwiązania wszystkich problemów związanych z prawidłowym funkcjonowaniem administracji publicznej, a w szczególności związanych z prawidłowym rozstrzyganiem spraw administracyjnych. Wprowadzeniu nowych mechanizmów prawnych służących zwiększeniu praworządności rozstrzygania spraw administracyjnych towarzyszyć powinno podjęcie działań faktycznych przez właściwych ministrów służących zwiększeniu efektywności procedur już przewidzianych w polskim prawie, tzn. przede wszystkim procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej. Bardziej efektywne stosowanie procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej nie stanowi jednak alternatywy dla propozycji legislacyjnych zawartych w niniejszej ustawie, lecz środek komplementarny. Wynika to z tego, że odpowiedzialność dyscyplinarna:
1) nie dotyczy wszystkich urzędników objętych projektowana Ustawą;
2) jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie czy miały miejsce delikty urzędnicze wskazane w odpowiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpośrednio na wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji niezgodnych z prawem;
3) ze swej natury nie pełni i nie może pełnić funkcji instrumentu regulującego zagadnienie cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu Państwa za wydanie rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo.
3. RZECZYWISTY STAN W DZIEDZINIE, KTÓRA MA BYĆ UNORMOWANA
Istniejące dotychczas w polskim systemie prawnym instrumenty służące zapobieganiu wydawaniu niezgodnie z prawem rozstrzygnięć administracyjnych, tzn. odpowiedzialność karna za przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych (przewidzianą obecnie w art. 231 Kodeksu karnego, poprzednio w art. 246 Kodeksu karnego z 1969 roku) oraz odpowiedzialność dyscyplinarna (dotycząca li tylko części urzędników rozstrzygających sprawy administracyjne) nie spełniają stawianych im zadań. Ze względu na naturę problemu społecznego, jakim jest dokonywanie rozstrzygnięć administracyjnych niezgodnie z prawem, skali tego zjawiska nie ogranicza także pracownicza odpowiedzialność porządkowa i cywilna, której poddana jest również tyko część urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych. Jak z tego wynika, w administracji publicznej i w imieniu administracji publicznej rozstrzygnięcia wydają osoby działające na podstawie różnych przepisów, konstytuujących różny ich status prawny. To wszystko sprawia, że nie ma jednego, systemowego i spójnego mechanizmu badania efektywności pracy urzędników administracji publicznej oraz przeprowadzania kontroli, nadzoru i wyciągania stosownych wniosków wobec zatrudnionych kadr.
4. RÓŻNICA POMIĘDZY DOTYCHCZASOWYM A PROJEKTOWANYM STANEM PRAWNYM.
Projektowana Ustawa wprowadza dodatkowe bodźce służące zwiększeniu stopnia praworządności rozstrzygnięć administracyjnych. Bodźcami tymi są:
1) wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdym przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na jej niezgodność z prawem;
2) wymóg podawania do publicznej wiadomości przez każdy organ administracji publicznej w ciągu 30 dni po zakończeniu każdego kwartału kalendarzowego ogólnej liczby rozstrzygnięć administracyjnych, w tym liczbę rozstrzygnięć, które zostały uchylone przez organ administracyjny II instancji lub sąd administracyjny z powodu ich niezgodności z prawem
3) osobista odpowiedzialność cywilna urzędnika rozstrzygającego sprawę administracyjną w przypadku wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, o ile w wyniku wydania takiej decyzji podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowanie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa.
W odróżnieniu od istniejących reżimów odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej dotyczących niektórych tylko (i niepokrywających się) grup urzędników dokonujących rozstrzygnięć administracyjnych, zasady przewidziane w Ustawie mają charakter uniwersalny i dotyczą, co do zasady wszystkich osób, które:
1) ze względu na swoje uprawnienia dokonują rozstrzygnięć administracyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji) oraz
2) ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ na treść rozstrzygnięć administracyjnych.
W szczególności, aczkolwiek nie wyłącznie, w zakresie zastosowania Ustawy znajdują się następujące grupy urzędników:
1) pracownicy urzędów państwowych o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13 i ust. 2 pkt 1,2,3 i 5 ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych ;
2) inni pracownicy urzędów administracji publicznej, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych;
3) osoby objęte zakresem zastosowania ustawy z dnia 16 września 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych na mocy art. 2 pkt 2 tejże ustawy;
4) pracownicy urzędów skarbowych i izb skarbowych, o których mowa w ustawie a dnia 21 czerwca 1996 roku o urzędach i izbach skarbowych;
5) inspektorzy kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;
6) pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, o których mowa w art. 6 ustawy z 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej;
7) funkcjonariusze celni w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o służbie celnej
8 ) członkowie korpusu służby cywilnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1988 roku o służbie cywilnej, nie należący do grup wskazanych w punktach 1-7 powyżej;
9) osoby, których status prawny określają z mocy przepisów szczególnych normy ustawy z dnia 18 grudnia 1988 roku o służbie cywilnej, nie należące do grup wskazanych w punktach 1-8 powyżej;
10) pracownicy samorządowi, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych;
11) członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;
12) pracownicy biura samorządowych kolegiów odwoławczych, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych;
13) osoby, nie należące do osób wskazanych w punktach 1-12 powyżej, pełniące funkcje jednoosobowych organów administracji publicznej rozstrzygających w drodze decyzji administracyjnej indywidualne sprawy administracyjne, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy, lub będące członkami kolegialnych organów administracji publicznej, lub podejmujących uchwały będące podstawą do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych spraw administracyjnych, o których mowa w art. 1 niniejszej ustawy ;
14) osoby nie należące do osób wskazanych w punktach 1- 13 powyżej, które działając bez odpowiedniego upoważnienia prawnego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia, poprzez wydanie polecenia, skłoniły osoby o których mowa w punktach 1-13 powyżej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w określony sposób.
5. PRZEWIDYWANE SKUTKI SPOŁECZNE, GOSPODARCZE, FINANSOWE I PRAWNE.
Przewiduje się, że Ustawa spowoduje, iż:
1) znacząco spadnie ilość rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych z naruszeniem prawa;
2) zauważalnie wzrośnie zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a w konsekwencji także szacunek wobec instytucji państwowych w ogóle, jak również wobec praworządności;
3) istotnym pozytywnym zmianom ulegną warunki prowadzenia działalności gospodarczej, co skutkować będzie rozwojem przedsiębiorczości;
4) zmniejszą się wydatki Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.
6. SZCZEGÓŁOWE UZASADNIENIE WYBRANYCH PRZEPISÓW
Art.1. Ustawa normuje zasady odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem lub zaniechania wydania rozstrzygnięcia pomimo ciążącego na funkcjonariuszu obowiązku). Ustawa normuje także zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z naruszeniem prawa oraz zasady podawania do publicznej wiadomości informacji na ten temat.
Art.2. Określa, iż funkcjonariusz publiczny, który swoim działaniem lub zaniechaniem doprowadził do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotu odpowiedzialnego (Skarbu Państwa) ponosić będzie odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach określonych w ustawie.
Art.4. Przepis ten wymienia przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego, o której mowa wyżej, a które muszą wystąpić łącznie:
1). stronie postępowania administracyjnego, która poniosła szkodę zostało, na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, lub na mocy ugody, przyznane odszkodowanie od podmiotu odpowiedzialnego;
2). stwierdzono, że indywidualną sprawę administracyjną rozstrzygnięto z rażącym naruszeniem prawa bądź, że jej nie rozstrzygnięto pomimo istnienia takiego obowiązku, co stanowiło rażące naruszenie prawa;
3). rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem działania funkcjonariusza publicznego.
Art.5. Określa wewnątrzadministracyjne postępowanie wyjaśniające oraz zasady powiadamiania opinii publicznej o wynikach przeprowadzanych postępowań. W przypadku uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, będzie mianowicie występował obowiązek wszczynania postępowania wewnatrzadministracyjnego mającego na celu wyjaśnienie przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Organ administracji będzie następnie zobowiązany do podania do publicznej wiadomości (np. na stronie internetowej) w ciągu 30 dni po zakończeniu każdego kwartału kalendarzowego zbiorczej informacji o wynikach takich badań.
Art. 6. Określa postępowanie w przypadku, gdy wystąpi odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu odpowiedzialnego. Kierownik jednostki organizacyjnej, z działaniem, której jest związane dochodzone roszczenie, przesyła w ciągu 30 dni odpis wyroku sądu lub ugody wraz z aktami postępowania do prokuratury okręgowej właściwej dla siedziby tej jednostki organizacyjnej wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie odpowiedzialnego funkcjonariusza, ustalenie, czy spełnione są przesłanki jego odpowiedzialności oraz ustalenie wysokości całkowitej szkody. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w stosunku do ustalonego funkcjonariusza zachodzi przesłanka odpowiedzialności prokurator wydaje postanowienie o wytoczeniu na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko winnemu funkcjonariuszowi. W innych przypadkach prokurator umarza postępowanie.
Art. 7. Powództwo w sprawach o odszkodowanie ma w zasadzie rozpatrywać Sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki organizacyjnej podmiotu odpowiedzialnego, z którą jest związane dochodzone roszczenie.
Art.8. Określa granice odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariusza oraz odpowiedzialności w przypadku udziału kilku osób. Wysokość odszkodowania ma być ograniczona pułapem dwunastokrotności przeciętnego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału.
Art. 9. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia prawa ma należeć do organu administracji, albo sądu administracyjnego, który uchyla decyzję administracyjną, zmienia ją lub uznaje za nieważną. Przepisy tego artykułu mają być stosowane również do postanowień, od których stronom służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.
Art. 11. Przepis ten wprowadza sankcje karne za naruszanie ustawy – są to grzywna, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Następne przepisy dokonują koniecznych zmian w innych ustawach, a mianowicie w Kodeksie postępowania administracyjnego, w ordynacji podatkowej oraz w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić jednak należy, że będą one miały niebagatelne znaczenie dla obywateli. Mianowicie, organy administracji publicznej będą zobowiązane, w przypadku istnienia kilku możliwych wykładni tego samego przepisu, do stosowania takiej, która najpełniej będzie realizowała konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie. Ponadto, w toku postępowania organy administracji publicznej mają stać na straży praworządności mając na względzie interes obywatela i słuszny interes społeczny.
Art. 15. Określa stosowne vacatio legis. W projekcie zaproponowano wejście ustawy w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie określono, iż do decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe.
7. POZOSTAŁE KWESTIE
Nie ma takich pieniędzy, które warto by wydać, aby administracja publiczna pracowała sprawnej i budowała większe zaufanie obywateli do władzy. Wszak w państwie demokratycznym władza i administracja służyć winny społeczeństwu. Mimo to, uchwalenie ustawy nie powinno pociągnąć za sobą obciążenia budżetu państwa ani budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Czynności przewidziane przez ustawę urzędnicy i prokuratorzy wykonywać będą bowiem w ramach swych obowiązków i dotychczasowego wynagrodzenia. Ewentualne nieznaczne dodatkowe koszty z tym związane zostaną pokryte znacznie większymi przychodami budżetu z tytułu odszkodowań zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. W nieco dłuższej perspektywie należy ponadto oczekiwać poważnych oszczędności w wydatkach Skarbu Państwa i rzeczonych jednostek, wynikających z ograniczenia skali odszkodowań płaconych w związku niezgodnymi z prawem praktykami administracji. Niebagatelną też wartość dla państwa, samorządów i obywateli winno mieć usprawnienie działalności administracji publicznej, co na tym etapie trudno jest wymierzyć, zwłaszcza w pieniądzu.
Nie przewiduje się aktów wykonawczych do Ustawy. Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
projekt skopiowany ze strony skarbowcy.pl
